自2008年《政府信息公开条例》实施以来，中央和地方政府和部门制定并发布了一系列的政策制度，对预决算的公开范围、公开内容、公开形式和职责分工等作出了明确的规定，经过9年的探索和实践，预决算公开取得了不错的成效，但在实际操作过程中仍存在不少的问题。本文通过对湖南省部分市州和县市区的检查调研，全面分析湖南省预决算公开的现状及成效，深入查找公开过程中存在的问题，并提出有针对性的对策建议。
[关键词]：政府和部门 预决算公开 问题 对策建议
政府和部门预决算公开是公共财政的本质要求，也是政府职能转变的重要抓手，有利于保障公民的参与权、知情权和监督权，提高财政透明度，加强法治政府建设。湖南省根据深化财税体制改革、全面实施公开透明的预决算管理的总体要求，以预决算公开检查为手段，选取了12个市州和117个县市区，对其政府和部门预决算公开的范围、公开的内容和存在的问题进行了检查调研。具体情况如下：
一、工作开展情况
（一）以点带面、逐步推开，实现部门预算单位全公开。省级部门方面，2010年起，省财政厅门户网站开设了省级预决算公开专栏，设置预决算报告、预算执行情况、重大惠民专项等栏目，集中公开相关预决算情况；2012年，启动部门预决算等的公开工作，25家省政府组成机构在各自门户网站上向社会进行了公开；2013年，公开范围扩大到了省政府所有工作机构共46家省直单位；2014年，扩大到了省委序列、省人大、省政协、省纪委、省高院、省检察院、群团组织、省直厅（局）级事业单位等部门，对于没有门户网站的单位统一在省财政厅的门户网站上公开。到2016年，省级部门预算单位预决算公开力度加大，部门预决算除在各部门门户网站公开外，还在省财政厅网站集中公开，预决算公开率达到100%。市州、县市区方面， 2016年，湖南省出台了《湖南省市县财政预决算公开考核暂行办法》（湘财预〔2016〕83号），将预决算公开的要求量化为84项考核指标，以财政监督检查结果为依据，对各市州、县市区进行打分排位，并实行问责。目前，12个市州及117个县市区全部启动了预决算公开工作，做到了除涉密部门外的全公开，政府和部门预决算在批复 20日内公开占比均达到98%以上；同时，部分市州出台了预决算公开工作文件及实施方案，如郴州市印发《市直行政事业单位“三公”经费公开工作实施方案》，制定了公开目标、公开内容和公开时间进度表；张家界市下文明确预决算公开时间表，等等。
（二）公开 “三公”经费和“四本预算”， 实现公开全覆盖。从2010年起，省财政厅通过门户网站向社会公开财政预算、决算报告及相关附表；2012年起，向社会公开省级“三公”经费汇总情况；2013年起，向社会公开省本级财政总决算；特别是从2014年开始，在全省范围内向社会公开一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算等四部预决算，并将公开内容细化到支出功能科目的“项”级科目和经济分类科目的“类”级科目，全面反映政府收支情况。
（三）晒权力清单，向社会公布专项资金目录。2015年，湖南省制定并发布了《湖南省省级财政专项资金公开办法（试行）》（湘财预〔2015〕167号），按照专项资金“分配到哪里，公开到哪里”的原则，并将92项省级专项资金的相关内容进行集中公开，把政府在财政资金安排上的权力清单晒给社会公众看，让大家知道政府设置了哪些专项、由哪些部门管理、应该找谁申请，资金管理更加规范，拨付更加高效。
（四）重大专项试行全过程公开，提升公开透明度。湖南省对部分重大专项资金试行全过程公开，其中，政策制度、申报通知等关键环节要求必须公开；评审公示、分配结果和绩效评价等至少要在本部门的门户网站上公开。如省本级在《湖南日报》上开辟了《省级重大专项全过程公开》专栏，使项目申报者之间可以做到相互监督，拓展社会公众监督途径，在保障资金分配公平的同时，增加政府公信力，同时也标志着湖南省预决算公开工作全面深化。市州、县市区基层政府也将住房保障、医疗卫生、教育、社保就业等民生政策性资金的最终安排情况，通过财政部门门户网站、张贴公告等形式向群众公开。
（五）细化公开要求，明确公开目录和时限。一是省财政厅和省保密局联合印发了《预算管理工作涉密信息目录》，规定凡是目录之外的资金都应向社会公开。同时，每年召开决算布置会，使省直单位和市州、县市区基层决算人员及时了解报表修订情况和最新公开要求，从根本上保证决算报表质量和公开覆盖面。二是严格执行了新预算法对政府和部门预决算公开的规定，在部门预算批复后20日内向社会进行了公开。除涉密部门外，绝大多数部门预算单位在各自门户网站上同步向社会公开了部门预决算和“三公”经费情况，同时，省财政还同步公开了省级“三公”经费的汇总情况。
二、取得的成效
从调研来看，湖南省预决算公开工作有序推进，得到了财政部的充分肯定，其中预算公开作为典型向全国推介了经验，决算公开从2014-2016年分获全国财政总决算工作三等奖、二等奖和三等奖。目前，预决算公开工作已成为湖南省推进财政改革的利器，取得了阶段性成果。
（一）项目申报程序由封闭运行变为公开申报。以往的专项资金安排通常是省、市（州）、县（市、区）及相关部门之间层层申报，完全在政府和部门之间封闭运行。项目资金的申报程序公开后，社会公众知晓政府政策的渠道大大拓宽，“部门→部门”的运行模式变成了“社会（企业）→政府部门→社会（企业）”，公众既能掌握政府专项资金的使用方向和数目，又能详细了解申报程序，专项资金申报数量较往年大幅增加。
（二）资金分配更加公平公正。一方面，项目申报者之间可以做到相互监督，如粮油千亿产业项目，在评审公示时，主管部门接到了项目申报单位的投诉电话，反映公示名单中有两家入围企业不符合申报条件不应纳入申报范围，主管部门核实后依规取消了被投诉的两家企业的申报资格。另一方面，项目承办单位和受益群体能掌握所获得的资金支持情况，及时跟踪资金拨付进度，促使部门提高资金拨付效率，使资金尽快落实到项目上去，尽早发挥效益。
（三）倒逼规范资金管理。过去一些专项资金设立后，管理办法、申报要求等基本不调整，个别单位甚至不发申报通知，资金分配的随意性较大；资金公开后，专项资金的每一个环节直接面向社会公众，资金的申报、分配、公示等环节都必须按规矩来，不能再简单随意，倒逼各相关部门加快修订资金管理办法，完善评审分配程序，资金管理由以前的“要他改”变成了“他要改”，其形成的实施倒逼相关职能部门主动修订资金管理办法，完善资金管理。如2016年省科技厅、省工商行政管理局等单位分别牵头制定出台了《湖南省科技发展计划专项资金管理办法》《湖南省工商行政管理专项资金管理办法》等。
（四）媒体宣传反响良好。主流媒体对湖南省的公开事项纷纷进行转载，社会反响良好。如中国新闻网发布了《郴州市2014年度部门决算全面公开》等报道，2016年6月，财政部网站发布了题为《蹄疾步稳 攻坚前行——湖南省扎实推进预算改革》的文章，凤凰网、网易等媒体转载，充分肯定了湖南省通过财政公开推进预算改革等相关工作；总体来看，各媒体报道扩大了政策资金的影响面，充分发挥了预决算公开的正面导向作用。2016年11月26日，上海财经大学公布的《2016中国财政透明度报告》显示，湖南省财政透明度从2015年的第27名上升到2016年的第2名[]。
三、面临的问题和原因
近几年的预决算公开工作，湖南省虽然取得了一定成绩，但也还有一些地方需要改进和完善。
（一）无统一的公开范本和时间，公开效果打折扣。市州、县市区对财政部和省财政厅指导文件的理解及各自的工作要求不同，预决算公开的内容、格式等也不尽相同，对是否公开的意见认定不一。部一方面，未对公开格式进行统一，公开内容五花八门。财政部门下发预决算公开文件时，未提供一套统一完整的预决算公开格式，公开表格由地方自行设计，没有建立统一规范的预决算公开范本。另一方面，公开时间随意性大，不够统一。目前，省级部门预算单位已经做到集中在同一天以相同的公开口径向社会公众进行预决算公开，但部分市州、县市区预决算公开时间散乱，无规律，不便公众获取相关信息。
（二）公开内容有待完善，公开质量有待提高
一是部分市州、县市区行政事业单位的公开内容准确性有待商榷。部分单位对功能、经济分类科目使用不当，存在不按规定使用用款计划、往来款项冲抵、年度结转不准确等现象，年终决算报表与单位财务报表不相符，加之政策性调整较多及其他历史性原因，导致公开的预决算无法反应真实的执行情况。二是公开的数据笼统，不够细化。如公共财政预算未细化到支出功能分类的项级科目，一般公共预算基本支出未按经济分类公开，为公开到公开到经济分类的“款”级科目。未说明“三公”经费增减变化原因，未细化公开因公出国（境）团组数及人数、公务用车购置数及保有量、国内公务接待的批次及人数等[2]。三是公开的表格专业性过强，不够通俗。从部分县市区公开的政府和部门预决算信息来看，缺乏必要的解释说明，公众难以读懂公布的财政信息。
（三）公开的程度和方式有待完善，
一是公开形式总体还比较单一，不够多样。目前，公开主要以部门网站为主，且部分市州、县市区未设置预决算公开专栏，公开内容的位置隐蔽，加之网站搜索功能不完善，不便于公众查阅。二是部分地区专项资金未实现全过程公开。个别地区存在专项资金制度办法、申报流程、绩效评价等公开不到位，对上级补助和专项资金申报流程未进行公开等现象。三是公开范围不够全面。部分市州、县市区在对各级政府预决算进行公开时，对转移支付情况和举借债务的情况说明公开不完整。部分市州、县市区在对批复的部门预决算进行公开时，对一般公共预算支出表、基本支出表和政府性基金预算支出表的公开比例不高。
（四）部门主体意识不强，公开的主动性不够。一方面，部分主管部门的主体意识不强。因为预决算公开工作是由财政部门牵头布置的，相当多的部门把预决算公开工作当作财政部门的事，未充分意识到主管部门才是公开主体，很多工作需要财政“推着”往前走，不少专项资金只是在财政部门门户网站进行公开。另一方面，部分部门公开的主动性不够。各地预算编制与执行后的决算存在较大差异，很多部门担心公开后招惹“麻烦”，“不想当推进改革的急先锋，但也不想当推进改革的绊脚石”，都持观望态度，不主动、不积极，在信息公开时往往是被动公开、随意公开或者避重就轻，形式主义应对。
（五）政府与社会的互动不强，公众参与机制不健全。当前关注预决算公开的主要还是一些专家学者以及项目申报主体，普通公民对此关注较少，公众监督意识不够。资金分配过程中也还没有建立汇集民意、集中民智的公众参与机制，预决算公开还只是部门的“传声筒”，没有真正成为政府与群众交流的“双声道”，部门与社会在预决算公开过程中的双向互动反馈机制还有待加强和健全。
四、对策建议
应该说，目前湖南省政府和部门预决算公开已基本实现全覆盖并步入正轨，下一步，我们应继续狠抓政府和部门预决算公开工作，努力形成规范化、常态化的公开机制。
（一）加大宣传力度，提高预决算公开的认识。一是开展公益广告宣传，使各级政府和部门充分认识预决算公开的重要性和必要性，提高部门预算单位对预决算公开的重视，使单位树立起“以公开为原则，不公开为例外”的理念，自觉主动开展预决算公开工作。二是加大对《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等政策文件的宣传和解读，让透明财政、主动公开、为民理财、接受监督的意识深入人心，同时，加大对基层财政预决算工作人员的业务培训，使其正确使用功能、经济分类科目，确保单位年终决算报表与财务报表数据一致，提高预决算公开准确性。
（三）统一公开形式，优化公开程序。一方面，统一预决算公开形式，制定统一、规范又便于公众理解的政府和部门预决算公开文本和表格，公开文本应有格式化模块和文字说明，公开表格应结合中央最新要求，确保公开内容的翔实、公开资料的完整和公开时间的及时。基层财政部门根据财政部制定的标准范本和格式，及时在部门预算软件中更新公开模板，方便部门预算单位检索和导出内容完整、明晰具体的公开资料及表格，使预决算公开工作朝着程序化、规范化和可持续化的方向发展。另一方面，优化公开程序，实现自动公开。将预决算“公开”工作嵌入部门办文程序，非涉密事项全部选择“主动公开”并在办文结束后自动进入公开环节。
（四）完善公开内容，挖掘数据价值。一方面，在预决算公开信息中用通俗易懂的方式对公开事项进行解释说明，提高预决算公开信息易懂性，让公众既“看得见”，又“看得懂”。进一步完善编制方式，在决算软件模块新增按经济功能分类的政府或部门收支表，细化政府部门支出经济分类管理，完善政府部门支出经济分类体系[3]，使之与“决算要公开到经济功能分类的‘款’级科目”的要求相适应；另一方面，充分挖掘经济分类科目价值，加强对经济分类科目数据结构、趋势及存在问题的分析，针对公众关心的“三公经费”、工资结构和人均支出水平等问题作出合理解释，引导公众将视角锁定在政府部门提供的服务质量和数量上，科学理性看待“三公经费”等部门支出，增进政府与公众的良性沟通与互动，推进服务型政府建设。
（五）加大监督力度，完善绩效考核体系。一是将预决算公开检查纳入日常监督工作计划，定期开展预决算公开专项检查，对没有及时主动公开预决算的部门和地区，按规定进行责任追究，以监督促管理，在检查过程中普及预决算公开的相关政策和要求，提高对预决算公开主体的约束，进一步增强各级政府和部门预决算公开工作的主动性和自觉性。二是引导部门建立健全公众参与机制。增强公众参与预决算公开的深度和广度，充分发挥公众在预决算监督中的作用。在公开专项资金的同时，公开联系人姓名和联系电话等，为公众咨询和反馈情况提供便利。形成人大审批、政府（部门）执行、公民监督的预决算编制和公开机制。对于公众反映的预决算公开中存在的问题，经核查属实后，责令相关部门单位及时予以整改。三是建立与绩效考核挂钩的预决算公开机制，明确预决算公开的责任主体，将预决算公开工作作为对地方财政部门年度考核的重要内容，充分利用财政监督检查结果，建立“扣分”的绩效考核制度，提升财政监督效能，提高预决算公开积极性。